行政指导行为的法律效力与可诉性|典型判例

一、索引指南

【判例名称】 白玉志与榆中县哈岘乡人民政府不履行法定职责案

【裁判级别】最高人民法院

【案件编号】（2018）甘行申26号

【生效时间】 2020年3月14日

【主审法官】 毛胜利  刘晶  姚振勇

【参考级别】 典型判例

【可参区域】 全国

【裁判主旨】 不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政指导行为是行政机关在行政管理过程中作出的具有示范、倡导、咨询、建议等性质的行为，不对行政相对人产生拘束力和强制力。同样，行政相对人不执行行政机关的指导行为，行政相对人也不承担不利的法律后果。

【编者评注】 行政指导行为通常因其不具有强制性，而不具有可诉性，但是否属于行政指导行为，并不好判断。

【检索主词】

一级检索词：受案范围

二级检索词：强制力  行政指导行为  拘束力

二、裁判原文

甘肃省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）甘行申26号

再审申请人（原审原告、二审上诉人）白玉志。

委托代理人张莉、陈艳，甘肃融通律师事务所律师。

被申请人（原审被告、二审被上诉人）榆中县哈岘乡人民政府。住所地：榆中县连搭乡。

法定代表人丁永宏，该乡乡长。

委托代理人许波，该乡党委副书记。

委托代理人雒有祎，该乡纪委书记。

再审申请人白玉志因诉榆中县哈岘乡人民政府（以下简称：乡政府）不履行法定职责一案，不服兰州铁路运输法院（2016）甘7101行初277号行政裁定和兰州铁路运输中级法院（2016）甘71行终66号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

再审申请人白玉志申请再审称：1.本案属于行政受案范围。乡政府未经再审申请人同意将其承包的耕地推成坡田，种植文冠果，且成活率低，导致再审申请人在耕地上无收益，故请求政府恢复耕地原貌，但政府一直拒绝推诿。乡政府的行为侵犯其合法权益的，应当立案受理。2.一、二审认定本案的基本事实错误，草率的裁判定案。一、二审认定乡政府为增加农民收入、指导农民种植文冠果，再审申请人自愿将其承包的土地改造种植文冠果，在此过程中乡政府没有实施强制行为，系申请再审人的自愿行为，该事实认定错误。客观事实是乡政府没有计划，将再审申请人的耕地推为坡地，后又要求种植文冠果，不是单纯的行政指导行为。3.一、二审法院适用法律错误；剥夺了法律赋予再审申请人的诉权。法院认定乡政府的行为是行政指导行为，属于认定事实错误，适用法律错误，证据不足。综上，请求依法查明案件事实后撤销一、二审行政裁定，依法开庭审理本案。

本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉解释》（法释[2000]8号）第一条第二款第（四）项规定，不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政指导行为是行政机关在行政管理过程中作出的具有示范、倡导、咨询、建议等性质的行为，不对行政相对人产生拘束力和强制力。同样，行政相对人不执行行政机关的指导行为，行政相对人也不承担不利的法律后果。本案中，被申请人根据榆中县发改委等五部门下达的榆发改（2013）249号文件，即榆中县2013年度巩固退耕还林成果任务计划的通知，计划在哈岘乡哈岘村实施梯田建设项目，由榆中县林业局免费提供树苗，由当地村民自己种植。2014年3月17日，被申请人组织召开哈岘村仁信社群众大会，由榆中县林业局派员现场指导、讲解种植文冠果，并取得了群众的同意，再审申请人将其承包的山旱地同意改造种植文冠果树木。据此，申请人在耕地上种植文冠果树的行为是其在政府指导下的自愿行为，现起诉请求被申请人乡政府将种植文冠果的土地恢复为耕地无事实依据和法律依据，其诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。

综上，一、二审裁定认定事实基本清楚，适用法律及裁定结果正确。再审申请人白玉志的再审申请理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依法不能成立。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回白玉志的再审申请。

审判长　　毛胜利

审判员　　刘　晶

审判员　　姚振勇

二〇一八年三月十四日

书记员　　丁卫东